一個(gè)國家的工業(yè)化過程，同時(shí)也是城市化水平提升的過程，各國皆如此。城鎮(zhèn)化和城市化雖只有一字之差，但含義卻明顯不同：城市化更多是一種人口自然向城市集聚的過程，而城鎮(zhèn)化是這種人口集聚過程中增加了政府干預(yù)的因素，即被當(dāng)作“政策”。如不久前的中央城鎮(zhèn)化會(huì)議提出“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序開放中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”�？梢姡�中國特色的城鎮(zhèn)化與其他國家工業(yè)化過程中為追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)而自然形成的人口集聚過程還是有很大差異。

城鎮(zhèn)化本質(zhì)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展戰(zhàn)略的體現(xiàn)

自2000年之后，鄧小平提出的沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略被“西部大開發(fā)”、“中部崛起”及“東北老工業(yè)基地振興”所替代，即由過去的“雁行模式”轉(zhuǎn)為各區(qū)域均衡發(fā)展。而政府在對(duì)中國城市布局的規(guī)劃方面，很早就提出“兩橫三縱”的發(fā)展戰(zhàn)略，而前不久的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，則再次強(qiáng)調(diào)“兩橫三縱”的“城市化戰(zhàn)略格局要一張藍(lán)圖干到底。要在中西部和東北有條件的地區(qū)，依靠市場(chǎng)力量和國家規(guī)劃引導(dǎo)，逐步發(fā)展形成若干城市群，成為帶動(dòng)中西部和東北地區(qū)發(fā)展的重要增長極”。《中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議公告》通篇沒有提及東部城鎮(zhèn)化，卻提及要限制特大城市人口流入，而特大城市幾乎都在東部，可見當(dāng)前的城鎮(zhèn)化政策是偏重于發(fā)展中西部和東北地區(qū)的均衡發(fā)展戰(zhàn)略。

然而，從2001年至今，中國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展戰(zhàn)略并沒有取得明顯效果，首先是人口繼續(xù)外流，從國家統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù)看，在2001至2012年的11年中，河南、四川、安徽、貴州、廣西等五個(gè)中西部省份出現(xiàn)了人口凈減少，而湖南、湖北、吉林、黑龍江、陜西和甘肅六個(gè)省份的人口也只是微增，如果剔除出生和死亡因素，也屬于人口凈外流省份。其次是中西部地區(qū)投入產(chǎn)出比持續(xù)下降、投資效率低下。目前，中西部地區(qū)各省份的固定資產(chǎn)投資總額幾乎都要占到GDP的80%以上，有的甚至超過GDP總額，這意味著投入產(chǎn)出比普遍低于1.3，而東部地區(qū)則普遍超過2，尤其是人口凈流入大省廣東，2012年的投入產(chǎn)出比達(dá)到3。而北京、上海在2001-2012年間常住人口分別凈增加50%和42%，2012年的投入產(chǎn)出比分別為2.9和3.9。如果再從國家歷年對(duì)中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付和中西部地區(qū)的稅收貢獻(xiàn)兩個(gè)方面看，則更加不匹配，即轉(zhuǎn)移支付逐年增加，但稅收占比卻不能隨GDP占比的上升而提高。

中國的中西部地區(qū)從建國至今，有過幾次大力推進(jìn)工業(yè)化、建設(shè)重工業(yè)基地的舉措，但均以失敗而告終。如上世紀(jì)50年代初的工業(yè)化高潮和文革期間的三線建設(shè)，其結(jié)果是既沒有發(fā)展起中西部的重工業(yè)，又沒有留住人才。而目前中國雖然可以通過大量的資本投入來增加中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量，卻難以實(shí)現(xiàn)相應(yīng)人力資本的匹配，最終還是無法解決規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的難題。如果一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域持續(xù)的固定資產(chǎn)高投入?yún)s難以帶來相應(yīng)的稅收增長和就業(yè)增長，那么，其后果必然是高負(fù)債和人口的流失，這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是難以持續(xù)下去的。

發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，都無一例外地呈現(xiàn)不均衡發(fā)展態(tài)勢(shì)，如法國的大巴黎區(qū)、日本的大東京、韓國的首爾、英國的倫敦等首都所創(chuàng)造的GDP均要占其本國GDP的12-28%左右，而中國最大城市上海的GDP只占中國的4%。美國50個(gè)州中五個(gè)州的人口要占到美國總?cè)丝诘?0%以上，而中國31個(gè)省市中五個(gè)人口最多省份合計(jì)人口不到全國人口的1/3，而美國適宜居住的國土面積要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中國，但美國人口集聚的趨勢(shì)卻仍在延續(xù)。根據(jù)世界銀行的大樣本分析，經(jīng)濟(jì)密度增加一倍，生產(chǎn)率會(huì)提高6%，而與中心城市的距離增加一倍，利潤就降低6%。

發(fā)達(dá)國家盡管各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不均衡，但區(qū)域間的居民收入差距卻比較小，因?yàn)楦鞯貐^(qū)間的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平是由要素稟賦決定的，必然存在差異，而地區(qū)間的公共服務(wù)和福利均等化則可以通過政府的轉(zhuǎn)移支付等調(diào)控手段來實(shí)現(xiàn)，這就是發(fā)達(dá)國家的基尼系數(shù)普遍較低的原因。如漢堡的人均GDP和每平方公里GDP分別超出德國東北部落后地區(qū)的2倍和100倍，但兩個(gè)地區(qū)的福利和人均收入水平卻相差無幾。由此可見，中國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略更偏重于地區(qū)間GDP水平的均衡而非居民收入和福利差距的縮小。

從行政與財(cái)政雙角度來詮釋城鎮(zhèn)化

中國的行政體制是中央、�。ㄖ陛犑�、自治區(qū)）、市、區(qū)（縣）和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）五級(jí)政府，而這種行政體制即便到了縣以下，其下設(shè)的部門也與上級(jí)行政機(jī)構(gòu)非常類似，所謂麻雀雖小五臟俱全，都承擔(dān)了相應(yīng)的事權(quán)，同樣也擁有對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)劃權(quán)。這就造成了各級(jí)地方政府為了追求發(fā)展權(quán)而向上謀求政策和資金支持，向外招商引資的普遍現(xiàn)象。故地方政府之間為獲得發(fā)展權(quán)而競(jìng)爭成為常態(tài)，發(fā)展戰(zhàn)略的趨同及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同構(gòu)化，也是屢屢出現(xiàn)。例如，在上海的自貿(mào)區(qū)獲批之后，已有多個(gè)地方政府向國務(wù)院提出建立自貿(mào)區(qū)的申請(qǐng)。

回顧中國過去30多年建立的各類經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)，最先設(shè)立的是經(jīng)濟(jì)特區(qū)，從1980年建立的首個(gè)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)，到2010年的喀什經(jīng)濟(jì)特區(qū)，共六個(gè)；此外，至2012年年末，中國共有253家國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)開發(fā)區(qū)。最初，這些發(fā)展區(qū)域的設(shè)立是能夠體現(xiàn)國家的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的，但隨著區(qū)域分布面越來越廣，實(shí)際上已經(jīng)很難看出不同區(qū)域間的各自產(chǎn)業(yè)發(fā)展差異和優(yōu)勢(shì)，也越來越難解釋這些地區(qū)的要素稟賦與重點(diǎn)扶持產(chǎn)業(yè)之間的邏輯關(guān)系，而是成為各省市向中央要政策的手段之一。如果把省及市縣級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)開發(fā)區(qū)都累加起來，估計(jì)要達(dá)到幾千家，可謂紅旗插遍全國，但其盲目發(fā)展不僅增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)和政府債務(wù)，而且還造成資源的錯(cuò)配和浪費(fèi)。

因此，在現(xiàn)有的行政體制下，對(duì)中央政府而言，區(qū)域均衡發(fā)展舉措也是平衡各地方之間關(guān)系的無奈之舉。如國家發(fā)改委專設(shè)西部司和東北司，卻沒有東部司。而目前的戶籍管理制度、就業(yè)、醫(yī)療、教育及養(yǎng)老體制等，也對(duì)外來人口設(shè)置種種障礙，從而使得外來人口在當(dāng)?shù)匕布伊�業(yè)成本很高，這不僅是現(xiàn)有的行政制度決定的，而且也與財(cái)政支出體制相關(guān)。

例如，地方財(cái)政支出在用于民生方面，主要是解決本地戶籍人口的失業(yè)救濟(jì)、低保補(bǔ)貼、養(yǎng)老、保障房供給等，這些方面外來人口都無法享受。而中小學(xué)義務(wù)教育法頒布后，外來人口子女同樣需要獲得義務(wù)教育，這又給人口流入地省市增加了財(cái)政壓力。如廣東省有338萬外來人口子女接受義務(wù)教育，比國內(nèi)10個(gè)省份接受義務(wù)教育人數(shù)的累加總量還多，但廣東省獲得的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額卻比中西部省份要少得多，這就導(dǎo)致其人均財(cái)政支出額在全國排末位。因此，在地方之間橫向轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)制度沒有建立之前，現(xiàn)有的財(cái)政體制實(shí)際上是不支持人口自由流動(dòng)的。

更進(jìn)一步分析，會(huì)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的財(cái)政體制不僅不支持外來人口流入，而且也不支持本地農(nóng)村戶籍人口的市民化。近日國務(wù)院會(huì)議決定合并新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但中國的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)分為五級(jí)：機(jī)關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位、城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和新農(nóng)保，目前打算合并的是繳費(fèi)最低、償付最少的后兩種，這也是最容易實(shí)現(xiàn)的，其福利意義不大。而城市化應(yīng)該給百姓帶來的福利，則是要縮小后兩者與前三者之間的差距，而這對(duì)地方財(cái)政而言簡直就是天文數(shù)字，會(huì)對(duì)本來就存在資金缺口的當(dāng)?shù)厣绫；�金造成更大的虧欠。此外，假如農(nóng)民獲得城市戶籍，對(duì)于這些新增城市戶籍人口的保障房、失業(yè)救濟(jì)、城鎮(zhèn)低保、醫(yī)療衛(wèi)生、教育補(bǔ)貼等也理應(yīng)給予同等待遇，又將使得政府的公共財(cái)政、政府性基金、社�；�金三個(gè)賬戶的支出大幅增加，令地方政府不堪忍受。

因此，無論是當(dāng)今的行政體制還是財(cái)政體制，都不支持戶籍開放、人口自由流動(dòng)、就業(yè)機(jī)會(huì)均等及公共服務(wù)均等化的城市化人口政策。唯有不影響各地區(qū)自身發(fā)展規(guī)劃和投資、不需要各地區(qū)增加額外財(cái)政支出的城鎮(zhèn)化人口政策，才容易被現(xiàn)有行政和財(cái)稅體制所接受。

城鎮(zhèn)化：短期紅利與長期憂患

過去30年，中國城鎮(zhèn)化率幾乎以每年一個(gè)百分點(diǎn)的速度提升，這一方面是工業(yè)化過程的自然推動(dòng)，另一方面則是地方政府在政績觀下的投資驅(qū)動(dòng)。中央和地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施上的大量投入，對(duì)于改善投資環(huán)境和居民生活便利方面功不可沒，可以說，高鐵與高速公路的超前建設(shè)，體現(xiàn)了中國的體制優(yōu)勢(shì)。但同時(shí)地方建設(shè)中也存在重復(fù)建設(shè)、奢華建設(shè)等浪費(fèi)現(xiàn)象，資金投入與其他生產(chǎn)要素之間的不匹配，后患無窮。

但正如人口紅利不可持續(xù)一樣，中西部地區(qū)在城鎮(zhèn)化方面的巨大投入，究竟有多少地方能夠集聚人口，形成增長極？長期以來，建筑業(yè)一直是農(nóng)民工就業(yè)比重最大的行業(yè)，當(dāng)中國的投資重心從東部轉(zhuǎn)移到中西部之后，自然也給中西部的農(nóng)民工就業(yè)帶來了很大機(jī)會(huì)，這也是造成東部地區(qū)民工荒的原因之一。但問題在于，在過去13年中，中西部地區(qū)的大量投資并沒有帶來人口的集聚，而東部地區(qū)在過去13年中投資比重下降卻仍然帶來人口的集聚，原因在于東部的三大增長極已經(jīng)形成，而中西部地區(qū)的增長極仍未凸顯出來，成渝、湘鄂等省市充其量還只能算是形成了城市集群。而令人擔(dān)憂的是，2013年中國建筑業(yè)的增速出現(xiàn)11年來的首次下滑，這又將給經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)帶來壓力。假如投資沒有帶來一定量的現(xiàn)金流回報(bào)，那么，這樣的投資拉動(dòng)模式注定是持續(xù)不下去的。

如今，人們已經(jīng)普遍開始擔(dān)憂三四線城市的房地產(chǎn)過剩問題，事實(shí)上，在過去10余年中，城市人口增長0.5倍，而城市建成區(qū)面積增加了接近1倍，很多三四城市都存在建設(shè)用地過度開發(fā)問題，城市建設(shè)空有架子卻沒有產(chǎn)業(yè)支撐，最終只能是人去樓空、當(dāng)?shù)卣�府�?fù)債率大幅上升。從全球看，大城市化才是新興經(jīng)濟(jì)體向發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體邁進(jìn)過程中的人口流向，這既是規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求，又是公共服務(wù)短缺情況下社會(huì)低端群體追求公共設(shè)施和服務(wù)共享的唯一途徑。而中國的大城市化率依然偏低，在過去五年中，中國大約每天有80個(gè)以上的村莊在消失，同時(shí)每年有10個(gè)百萬人口的大城市在新增。

過去10年中國的城鎮(zhèn)化的另一條主線就是農(nóng)村城鎮(zhèn)化，即新農(nóng)村建設(shè)，事實(shí)證明，城鄉(xiāng)勞動(dòng)者薪酬的巨大差異，決定了農(nóng)村留不住青壯年，甚至還留不住中老年勞動(dòng)力，故農(nóng)村城鎮(zhèn)化看來是不成功的，要縮小城鄉(xiāng)差距，最有效的辦法就是減少農(nóng)業(yè)人口，從而提高農(nóng)業(yè)人均增加值。按世界銀行的數(shù)據(jù)，2010年，中國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人均增加值為545美元，只有日本的1/70，而全球的平均水平為1061美元。但這并不表明中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低下，而是因?yàn)檗r(nóng)民的人均耕地面積太少，中國每公頃耕地的谷物產(chǎn)量為6988公斤，遠(yuǎn)超美國和日本，幾乎是全球平均水平的兩倍，中國農(nóng)民為了提高其收入，耕地長期不休耕，大量使用化肥農(nóng)藥，每公頃化肥使用量也是全球平均水平的四倍。

無論是城鎮(zhèn)化還是城市化，都應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果而非手段，如果不遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，過多規(guī)劃區(qū)域布局，最終的結(jié)果是人口與投資的逆向流動(dòng)，資源的錯(cuò)配和房地產(chǎn)泡沫的破裂，即短期發(fā)展紅利造成長期蕭條。同樣，要評(píng)價(jià)城鎮(zhèn)化政策的績效如何，也應(yīng)該看其有沒有提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的收入水平；有沒有有效縮小城鄉(xiāng)收入差距和社會(huì)貧富差距；有沒有集聚人口和帶來持續(xù)增長的就業(yè)。而從過去10多年的情況看，從事農(nóng)業(yè)的青壯年勞動(dòng)力幾乎沒有了，城鄉(xiāng)差距和貧富差距都沒有顯著縮小，人口繼續(xù)流向東部投資增速較低的地區(qū)，而不少投資增速高的中西部反而出現(xiàn)人口的凈減少。那么，今后10年這一現(xiàn)狀一定能得到改觀嗎？

中央提出“人的城鎮(zhèn)化”觀念，應(yīng)該是對(duì)過去10年城鎮(zhèn)化政策的反思和進(jìn)步，城鎮(zhèn)化會(huì)議也提出了好的舉措，即“要建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤的機(jī)制”，不過，說易行難，真正要落實(shí)到位，恐怕還有許多障礙，要對(duì)現(xiàn)有的區(qū)域行政管理體制和財(cái)政支出體制進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革，而不是只停留在文件上。2014年是中國全面深化改革的啟動(dòng)之年，希望看到三中全會(huì)提出的“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”和“大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置”能夠體現(xiàn)在中國的城市化進(jìn)程中。
 

來源：華爾街日?qǐng)?bào)中文網(wǎng)
作者：李迅雷。海通證券副總裁兼首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家。他同時(shí)還擔(dān)任上海市人大常委委員、財(cái)經(jīng)委委員，文中所述僅代表他的個(gè)人觀點(diǎn)。

整理編輯：梁嘉雯